К вопросу реформирования градостроительного законодательства (из третьей редакции книги)
Градостроительный кодекс РФ является достаточно либеральным документом. По задумке его идеологов, таким образом должен обеспечиваться баланс государственных и частных интересов.
Фактически, на принятие решения о застройке того или иного земельного участка, влияют регламенты территориальных зон правил землепользования и застройки, границы которых устанавливаются на основе границ функциональных зон генерального плана, а также ориентировочные места размещения планируемых объектов регионального значения, предуcмотренных генеральным планом.
Правила землепользования и застройки были введены для того, чтобы ввести сквозные правила игры – определить предельные параметры строительства при застройке различных земельных участков, при этом, автоматически уменьшая коррупционную составляющую при принятии решений о согласовании строительства.
При этом, положения об обязательной разработке основной планировочной документации – проектов планировки с проектами межевания территорий, определяющими планировочную структуру кварталов и микрорайонов, согласно действующему законодательству, не предусмотрены.
Видимо, такая политика связана с нежеланием встречать большое противодействие собственников земельных участков, однако, «заплаточные» проекты планировки, разрабатываемые по желанию местного органа власти, без единой, сквозной планировочной стратегии, а также порой, без учета интересов собственников многих участков, волею судьбы оказавшихся на территории проектирования, приводят к запрету собственникам использовать свои участки согласно правилам землепользования (т.е. самостоятельно выбирать вид их использования), – только по проектам планировки.
Система принятия решений о разработке проектов планировки и проектов межевания на ту или иную территорию непрозрачна для широкого круга, в том числе, для собственников участков, что приводит к возникновению судебных споров.
Качество же самих проектов планировки, как правило, оставляет желать лучшего.
Таким образом, в настоящее время сложился фактический баланс между «свободной» застройкой, регулируемой правилами землепользования и застройки и предопределенной застройкой согласно документации по планировке территории.
При этом:
— внесение точечных изменений в проекты планировки с проектами межевания законодательно не предусмотрены (т.е. они разрабатываются как бы навечно), в целях внесения каких-либо изменений в данную документацию при изменении планов собственников участков необходимо произвести финансово затратный процесс полной переработки такой документации;
— при разработке проектов планировки с проектами межевания порой трудно своевременно, открыто и прозрачно учесть законные интересы и планы собственников соседних участков, расположенных в границах проектирования (проектирование всегда ведется на т.н. «элемент планировочной структуры» – квартал или микрорайон);
— существует проблема точного размещения на местности планируемых генеральным планом объектов регионального значения: в генеральном плане показано их приблизительное размещение;
— перечень региональных объектов, показываемых в материалах генеральных планов, как правило, утверждается соответствующим законодательным актом, при этом, данный перечень не всегда соотносится со списком необходимых для города нормируемых объектов, установленным нормативами градостроительного проектирования того или иного региона, т.е. не все нормируемые объекты регионального значения (библиотеки, клубы и т.п.) фактически отображаются в генеральных планах, что приводит к тому, что многие из нормируемых «не важных» социальных объектов впоследствии не реализуются, фактически забываются;
— в правилах землепользования и застройки существует институция т.н. условно разрешенных видов использования участков – видов функционального использования не из числа основных видов (т.е. по факту, достаточно спорных объектов для реализации, как по предполагаемому месту их размещения, так и по своим параметрам), разрешения на которые выдает местный орган власти.
Внедрение описанного в книге подхода направлено на:
— определение более точного территориального ресурса при размещении объектов регионального значения, а также на создание сквозной и прозрачной системы равномерного их размещения в соответствии с установленными показателями в нормативах градостроительного проектирования;
— грамотное размещение зданий и сооружений в крупных жилых массивах – в качестве своего рода эскиза застройки территории;
— рациональное размещение застройки на реконструируемых территориях (сложившихся территориях): подход позволяет как бы увидеть общую картину застройки при определенном отдалении наблюдающего;
— широкое освещение процедуры по внесению изменений в генеральный план, т.е. предлагаемая система позволит обеспечить гарантированное участие собственников городских зданий, сооружений, земельных участков в общественных обсуждениях в целях направления/ненаправления своих предложений, замечаний;
— создание эстетичного рисунка генерального плана: приятного для восприятия визуального образа, общего стилистического направления развития города в образе его карты, плотной среды, утилитарной направленности застройки, отсутствия выбивающихся элементов на макроуровне, разнообразие форм на микроуровне;
— отказ во многих случаях от разработки устаревших проектов планировки территорий.
Для создания эстетически целостного плана необходимо придерживаться следующих принципов:
— визуально воспринимаемого единства городской ткани (застройки);
— принципа «барочности», т.е. восприятия единства модулей различных типов застройки;
— отсутствия подчеркнуто выраженной планировочной стилистики застройки.
Предложенный метод институционально:
— создаст прозрачную, доступную для визуального восприятия (в отличие от весьма запутанных проектов планировки территорий) и общественного контроля схему застройки городских территорий;
— уменьшит коррупционную составляющую: витиеватый рисунок детальной застройки будет согласовываться всеми акторами лишь единожды;
— позволит разгрузить работу органов архитектуры и градостроительства, исполняющих в настоящее время многие функции и действия «в ручном режиме», одновременно усилив работу государственных проектных институтов, что может привести к минимизации коррупционной составляющей;
— позволит контролировать хаотизацию застройки в условиях рынка;
— правила застройки будут формироваться на основе комплексной карты с целью установления и уточнения многих строительных параметров для объектов в привязке к той или иной конкретной местности, без установления коррупциогенных условно разрешенных видов использования.
Также хочется подчеркнуть, что:
— представленный в книге подход отдаленно напоминает описанный в книге Нидерландский, однако, он менее жесткий, основан в большей мере на теории и практике отечественного градостроительства;
— предложение по изменению градостроительного законодательства в первую очередь направлено на развитие городов с населением более одного миллиона человек (мегаполисов);
— разрабатываемая планировка не должна стремиться к идеалу, а должна быть максимально утилитарной, должна обходить нерешаемые или сложно решаемые планировочные задачи;
— рисунок витиеватой «барочной» городской планировки, по мнению В.А. Дёмина, станет одним из основных направлений развития городов в будущем;
— в целях создания комплексной карты будет необходимо привлекать опытных специалистов, а также усиливать роль якорных проектных институтов в сфере градостроительства (с учетом снятия с них задач по разработке большого числа проектов планировки).
Гибель политики «Одноэтажного СССР» и исторические причины возникновения зон многоэтажного жилья
Статья Стукалова Г. В. (в соавторстве с Тухтаревой Ж., Суровенковым А., Скопиной М.), перевод на русский язык из журнала "Reconstruction and Restoration of Architectural Heritage", CRC Press, 2020, Нидерланды
1 часть
Введение.
В наше время для городов Российской Федерации характерной особенностью является практически полное отсутствие зон индивидуального жилья с развитой инженерной инфраструктурой. Хотя доля малоэтажного домостроения составляет 40% от общего объема вводимых площадей ежегодно, такая застройка ведется фрагментарно, а также на значительном отдалении от основных частей городов. Новое строительство в индивидуальном жилом секторе стилистически не регламентируется, не благоустраивается инженерными коммуникациями, визуально носит хаотичный характер. В малоэтажном строительстве практически не участвуют крупные девелоперские компании.
Несмотря на снос и преобразование микрорайонов в городах стран Западной Европы и США, в России подавляющая территория крупных городов до сих пор застраивается жилыми образованиями микрорайонного типа. Существующие зоны индивидуального жилья в городах России, как застройка домикрорайонной эпохи, находятся под постоянной угрозой расселения. Из-за того, что власти городов практически везде планируют возведение микрорайонов, населению, проживающему в таких зонах индивидуального жилья, запрещено перестраивать дома, что приводит к тотальному упадку таких территорий.
Проблема.
Сейчас российское градостроительство развивается, в основном, по пути создания крупных жилых микрорайонов с многоэтажными зданиями в 9-25 этажей, что не соответствует градостроительным традициям большинства стран мира, а также, традициям самой дореволюционной России. Несмотря на некоторые преимущества микрорайонов, такой подход создает однообразную и высокоплотную среду для человека (до 20000 человек на квадратный километр), и, следовательно, порождает проблемы с размещением личного автотранспорта во дворах и на улицах (из-за небольшой плотности магистральной уличной сети в микрорайонах около 8 километров на квадратный километр). Более того, в микрорайонах отсутствует понятие замкнутого приватного пространства для жильцов, а также чувство местного сообщества, на развитие которого сейчас так много уделяется внимания по программе устойчивого развития UN-HABITAT.
Но мало кто сейчас в России знает, что до 1950-х годов градостроительство СССР развивалось по пути развития зон малоэтажного жилья. Авторы статьи с помощью изучения истории вопроса, впервые ввели термин «одноэтажный СССР», который апробируется в данной научной статье.
«Одноэтажный СССР».
В конце XIX века города России представляли собой, в основном, небольшие жилые образования, застроенные одно-двухэтажными индивидуальными домами. Россия являлась одной из самых слабоурбанизированных стран Европы с небольшим количеством крупных городов и преимущественным сельским населением, в отличие от большинства стран Европы, где рост городов носил планомерный характер. Во многом этот факт объясняется относительно поздней отменой крепостного права крестьян.
Но в начале XX века, в связи с возросшей урбанизацией, основным миграционным потоком стало переселение населения из сел в города. Особенно после революции, в период 1920-1990-х годов, в границах Советского Союза девяносто миллионов человек переехали в города. Этот процесс объясняется индустриализацией 1920-1940-х г. и послевоенным ростом городов с перераспределением населения в восточные регионы СССР.
На протяжении 1920-х годов вопросы жилищного строительства были первоочередной проблемой в обсуждении градостроительных задач советской архитектуры, найдя в дальнейшем выражение в дискуссии о социалистическом расселении 1920-1930-х гг. Тем не менее, в эти годы, в связи с неразвитой строительной базой, жители городов в основном строили деревянные дома без удобств, в периферийных частях, следуя архитектурным традициям деревянного зодчества, привнесенными в города первыми переселенцами из сельской местности. Таким образом формировался «одноэтажный СССР», но в котором уже присутствовали городские планировочные решения, такие как прямоугольная сетка улиц, традиционная для провинциальных городов России еще со времен Екатерины II; организация центральных площадей, служивших для праздников и парадов.
Ближе к началу 1930-х годов стали сооружаться первые крупные общественные здания и многоэтажные многоквартирные дома для партийной элиты, а также дома-коммуны для рабочих. Эти здания, в небольшом количестве, сооружались в центральных частях советских городов.
После Великой Отечественной войны было разрушено около 1710 городов и поселков, 70 тысяч сел и деревень, 32 тысячи промышленных предприятий. Одной из острых, первостепенных задач стало обеспечение жильем большого количества людей, оставшихся без своих домов, живущих в очень тяжелых условиях. С появлением новых промышленных предприятий, увеличением энергетических мощностей и развитием транспорта, начали стихийно формироваться рабочие поселки, которые состояли в основном из деревянных бараков, не соответствующих нуждам граждан, некоторые из которых были сооружены военнопленными. В принципе, такая застройка была частью «одноэтажного СССР» (см. рис.).
Задача создания быстрого и экономичного способа расселения людей из бараков и устаревшего жилья без инженерных коммуникаций, а также развитие строительной базы в СССР в 50-60-е годы XX века послужило развитию дешевого панельного домостроительства, что, в свою очередь, позволяло за короткие сроки освоить большие территории города и обеспечить многих нуждающихся жильем.
Под эту идею как нечто иное хорошо подходила градостроительная концепция Афинской хартии, где одним из главных изменений был переход от строительства городских кварталов с индивидуальными домами и небольшим количеством многоэтажных зданий к микрорайонной застройке только с многоэтажными зданиями. Такой подход в планировке можно назвать “гипер-кварталы”. Такие кварталы понимались как уникальная единица, которую можно было применять и тиражировать повсеместно.
Идея микрорайона позволяла разместить все социальные объекты в центре квартала, сформировав «ядро». Теперь помимо жилых домов в структуру жилой единицы были включены ясли, детские сады, школы, магазины и другие учреждения, обслуживающие жилую группу. Но, главное, предполагался общий зеленый сад, который располагал бы к общению жителей «гипер-квартала». Роль микрорайона понималась в создании локальных жилых образований в социальном единении. Новая концепция была близка идеалам социалистического государства, что послужило к ее стремительному распространению.
Такой подход помогал в решении ряда проблем, таких, как безопасность детей, которым приходится посещать школу, пересекая оживленные транспортные магистрали. Отталкиваясь от вместимости школы и ее оптимальной пешеходной доступности для ребенка, можно было подсчитать, что среднее значение жителей микрорайона должно составлять от пяти до восьми тысяч человек.
При реконструкции городов структура микрорайона складывалась на объединении нескольких существующих кварталов с целью вместить новые школы и детские сады в новосформированную территорию.
Таким образом в России понятие микрорайона имеет два концептуальных направления:
· социально-экономическое: в основу организации микрорайона были положены сценарии семейно-бытовой жизни и их функциональной насыщенности;
· территориальное: экономичная жилая единица, которая образует единое целое.
Из исследования проблемы видно, что основные причины, по которым в 1950-х гг. был выбран путь преимущественной микрорайонной застройки, следующие:
· крупное территориальное образование (микрорайон) минимизировало и упрощало строительство транспортной и инженерной инфраструктуры, что хорошо соотносилось с политикой экономии той эпохи в СССР;
· население получало относительно одинаковые условия жизни без видимой социальной разницы, которая неизбежно возникает при проживании в индивидуальных домах.
Продолжение следует.....